【海南日报】海南大学副校长王崇敏：全面推进依法治国新征程

解读十八届四中全会精神

全面推进依法治国新征程

——对话海南大学副校长、国家司法文明协同创新中心南方基地主任王崇敏教授

王崇敏

【海南日报】记者 陈实

对话

最近闭幕的十八届四中全会提出了一系列依法治国的最新观点和最新举措。海南省委近日召开省级党员领导干部会议，传达学习十八届四中全会精神，研究部署我省贯彻落实意见。为深入理解十八届四中全会精神，加快推进法治海南建设，我们对海南大学副校长、国家司法文明协同创新中心南方基地主任王崇敏教授进行了专访。

法治史上的里程碑

海南日报记者：十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，这在党的历史上尚属首次。请问王教授，这释放出一种什么信号？

王崇敏：“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。自依法治国方略确立以来，党的中央全会首次将依法治国上升为会议主题，审议通过了相关决定，描绘了法治中国建设的路径和蓝图，它反映了我们党对治国理政规律的准确把握，体现了我们党对法治信仰和法治建设的高度重视，意味着法治尊严的彰显和法治作用的肯定，标志着依法治国升级至2.0版。

法治是一个国家走向现代文明的标志，也是改革成功与否的重要保障。我国正处于全面深化改革的攻坚期，国家治理现代化的关键期，反腐事业的深水区，只有在法治的轨道上，以建设中国特色社会主义法治体系为总抓手，推进法治中国建设加速前行，才能不断深化改革，推进治理现代化，遏制腐败现象。而本次全会提出了全面推进依法治国的“一个目标、五个体系、六大任务”，明确了依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这必将丰富中国特色社会主义法治理论，在中国法治史上将起到里程碑的作用。

中国特色社会主义

法治体系是动态有机体系

海南日报记者：本次全会提出了全面推进依法治国的总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。从过去我们称形成和完善中国特色社会主义法律体系，到现在提出建设中国特色社会主义法治体系，在您看来，这种转变意味着什么？

王崇敏：“法律体系”和 “法治体系”虽然只有一字之差，但两者内涵却大相径庭。法律体系是静态的制度体系，停留于立法层面，强调制定科学民主的法律规范，且内容涵盖调整权利关系以及规范权力行为等诸多方面；而法治体系是动态的有机体系，其核心是运用法律进行社会治理，强调法律及其实施，即“治”，特别是对公权力的规范与控制，并将立法、执法、司法、守法等不同环节均纳入其中，因而体现了法治的整体性。

中国特色社会主义法治体系包括五大体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。这五大体系是统一的有机体，其中法律法规体系和党内法规体系是法治体系的基础，法律实施体系是核心，法治保障体系是关键，法治监督体系是保障，五大体系相互作用后便会形成社会主义法治体系。

中国特色社会主义法治体系的提出意味着我们党抓住了“法治”的核心，即法治是一个过程，其包括了静态的法律规范制度，也包括了法律的遵守与落实；这也意味着我们党对“法治”的认识有了新的变化，即强调对政府行为的规范与约束，强调“治权”而非“治民”，这从全会公报中的确立的重大决策终生责任追究、领导干部干预司法责任追究以及跨行政区域设立司法机关等制度中可以窥见一斑。因此，中国特色社会主义法治体系的提出是治国理政理念与方式的重大转变。

推动和完善法律实施

海南日报记者：全会强调，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。在您看来，当前要推动和完善法律实施，需要注意哪些具体问题？

王崇敏：在中国特色社会主义法治体系中，法律实施是连接法律规范体系与其他体系间的桥梁，直接关系到社会主义法律体系与法治体系之间的衔接。要推动和完善法律实施，需要抓住三个关键问题：

一是落实宪法实施，捍卫宪法的尊严。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律效力和法律权威。依法治国的前提是依宪治国，宪法实施状况直接关系着国家的法治建设水平。但缺少有效的实施，大法便会虚置，会失去权威。因此要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，使宪法走下神坛。

二是规范政府行为，推进法治政府建设。依法行政，建设法治政府，实现行政法治是全面推进依法治国的关键。政府遵守和落实法律规定是实现社会主义法治体系的关键。因此必须严格执法，推行政府权力清单，健全依法决策机制，细化量化行政裁量权，明确行政执法程序，推进政府信息公开，公正文明对待相对人，切实解决选择性执法、报复性执法、执法经济以及多头执法等执法乱象，维护政府的形象，树立政府的威信。

三是加强监督与责任追究。法律的有效实施需要一套完善的激励机制和责任追究机制，以督促法律主体落实法律规定，推动法律实施。为此一方面要加强监督，建立违法执法、不依法办事的责任追究机制；另一方面确立法治建设的考核评价指标体系，以衡量法律的落实效果和法治建设的成效，并形成与之相对应的激励和问责机制。

打造法律职业共同体

海南日报记者：全会提出，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官的制度。您认为，建立这一制度，有何意义，需要注意哪些问题？

王崇敏：全会提出的这一制度有助于打造法律职业共同体，实现法律职业人的良性流动，进而提升我国法律职业化的水平，促进法学理论的发展和实务问题的解决。因为无论是立法工作者，还是法官和检察官，其均需要深厚的专业知识和丰富的社会阅历，而法学专家和优秀律师具备这些条件，可以做到科学立法和公正司法。但要建立这一制度，还需要明确以下事项：

一是明确招录的权限，即明确具体实施招录的主体及其权限范围，其中既要考虑招录单位的权限，也要考虑律师以及法学专家所在单位的权限，以保障招录的合法性；二是明确招录的条件，即建立招录的准入制度，明确符合哪些条件的律师和法学专家可以被招录，以保障招录的科学性；三是明确招录的程序，即建立招录的程序制度，明确规定招录的方式、流程，以保障招录的合理性；四是明确保障条件，即建立相应的保障制度，明确规定律师和法学专家被招录后的福利待遇和岗位职级等问题，解决被招录人员的后顾之忧，调动法学专家和律师进行职业交流的积极性，以保障招录的持续性。

稳步推进司法与

行政管辖适当分离

海南日报记者：全会提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。您认为，我们应如何结合海南省实际，推进这项工作？

王崇敏：四中全会提出跨行政区划设立司法机关，是中央 “关于探索建立司法管辖区域与行政区划适当分离制度”的深化和细化，也是解决当前司法体制症结和治理司法地方化的关键所在。因为司法体制实行司法管辖区与行政区划高度重合的体制，地方司法机关的人财物受制于地方，这就给地方政府干预司法活动提供了空间和土壤。而跨行政区划设立司法机关就可以减少其对地方财政的依赖，降低地方政府的影响和干预司法的机会，以做到司法独立和司法公正。

跨行政区划设立司法机关，其实质是根据案件数量和人口数量为依据划分司法管辖区，但这一制度的实施难度大，需稳步推进。海南省行政区划少、面积小，且是我国司法体制改革试点省份，因而可考虑通过如下步骤推进跨行政区划设立司法机关这项工作：一是建立人财物的统一管理，减少地方政府的影响。建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制，建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制；二是在行政审判领域首先开展跨行政区域审理行政案件，撤销市县的行政审判庭，跨县设立行政审判机构，以积累经验；三是撤销市县的司法机关，依据地理位置设立跨行政区域的司法机关。

实现立法与

改革决策的衔接

海南日报记者：全会提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。您认为，作为全国唯一的省级经济特区，海南在全面深化改革的过程中，应如何做到立法和改革决策的衔接？

王崇敏：我国的改革开放已经进入深水区和攻坚期，随着利益格局的调整，改革与法治间经常处于紧张的状态，甚至出现了改革破坏法治的现象。但改革必须纳入到法治的轨道，重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，只有这样才能实现改革的目标，保护改革的成果。要实现立法与改革决策的衔接，一方面要尽量在法治轨道上和法律范围内改革，并通过法律的现有机制减少法治与改革的冲突；另一方面立法应积极作为，及时进行法律的立改废，进行立法顶层设计，为改革创造空间，减少冲突发生的可能。

海南省在全面深化改革的过程中，应该积极运用地方立法权、特区立法权以及国际旅游岛先行先试权，积极开展体制机制创新，为改革的发展提供立法保障。具体而言，可从如下方面做到立法和改革决策的衔接：

一是坚持在现行法律法规框架范围内进行改革。在制定具体改革方案时，应当吸收立法工作者的参加，并听取法律专家的意见和建议，对改革的方案及其具体内容进行合法性论证和审查，对存在的法律问题进行及时的研究和修改。

二是及时做好地方性法规和规章的立改废工作，增强地方性立法的及时性，对于全面深化改革以及国际旅游岛建设过程中的地方性问题以及特殊性问题，应及时启动立法程序，制定相应规范予以引导和推动改革。

三是提高地方性立法的质量。地方性立法应具有针对性，以解决经济社会发展过程中存在的现实问题；地方性立法应具有具体明确性，凡是地方性立法能够规定的内容应该尽量规定，以提高地方立法的可执行性和可操作性。

四是注重发挥政府法律顾问的作用。政府法律顾问可以在政府的决策和具体事务中提供专业意见建议，以避免改革方案与法律规定的冲突。为此，海南省各级政府可雇佣专职法律顾问，做到政府法律顾问工作全面覆盖政府工作；并建立政府法律顾问的经费保障和权限制度，以保障政府法律顾问制度切实有效的运转。