多管齐下应对《越南海洋法》 黄瑶 卜凌嘉 越南国会通过的《越南海洋法》,意在通过该法以国际法上的有效控制规则争夺西沙和南沙群岛的主权。然而,有效控制规则并不适用于西沙和南沙群岛。对此,我国应采取各种措施巩固对西沙和南沙群岛的主权管辖 有效控制规则是指在无法确定争议领土的所有者的情况下,通过比较争议各国对有关领土的“能够体现其作为主权者意图的有效的管理行为”来确定该领土的主权归属。如果一国的这种“管理行为”较他国更强,则由前者取得争议领土的主权。作为联合国主要司法机关的国际法院在某些情况下通过有效控制规则来解决国家对争议领土的主权归属问题。国际法院认为证明国家对领土实施有效控制的主权活动可体现为:对有关领土的立法和行政控制行为、在有关领土上适用和执行刑事法律和民事法律的行为、对有关领土移民的管理、对捕鱼行为的管理、海军巡逻、石油开采行为、建造公共建设工程的行为。国际法院在2007年的尼加拉瓜诉洪都拉斯有关加勒比海领土及海洋划界案中,通过对两国提交的以上八个方面的证据进行分析,判决Bobel Bay等四个小岛属于洪都拉斯。可见,一国对争议领土的国内立法行为有可能作为证明该国拥有领土主权的证据。 然而,有效控制规则并不适用于西沙和南沙群岛。因为该规则仅适用于无法确定争议领土的所有者的情况,而我国根据传统国际法上的先占取得规则已获得了西沙和南沙群岛的主权。一方面,南海诸岛由我国首先发现,我国对南海诸岛享有“初步权利”；另一方面,我国已对南海诸岛实施有效占领,成为南海诸岛的合法所有者。早在唐贞观元年(627年),南海诸岛已正式被划入我国疆域,归岭南节度使管辖。我国历代政府均对南海诸岛实施管辖。自20世纪70年代以来,面对岛礁被占领的不利局面,我国并没有沉默,而是进行了持续的抗议,并坚持对南沙群岛实施管理行为。 《越南海洋法》的出台表明越南想利用有效控制规则,争夺西沙和南沙群岛主权的意图日益明显。对此,我国应采取各种措施巩固对西沙和南沙群岛的主权管辖。一方面,我国在坚定“西沙和南沙群岛主权为我所有”及“有效控制规则不适用于南沙群岛争端”的同时,还应进一步采取适当措施,对西沙和南沙群岛实施更为有效的管理行为。这并不意味着承认有效控制规则在这两个群岛的适用,而是出于巩固我国对这两个群岛的原始权利并确保我国作为这两个群岛合法所有者地位的战略和现实需要。最近,我国政府采取了一系列具体措施加强对西沙、中沙和南沙群岛的行政管理和开发经营,以更好维护我国对南海诸岛的领土权益。例如,通过外交途径对越南这一行为表示抗议反对；设立地级三沙市以管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域；海南将在西沙群岛的北礁等四大区域划定文化遗产保护区,与公安部合作搭建海上监管平台,配合日常海上文物执法；我国海洋石油总公司宣布在南海地区对外开放9个海上区块,供与外国公司进行合作勘探开发；我国海监维权编队赴南海我国主张管辖海域进行定期巡航。有学者建议应尽快出台我国海洋基本法。这一建议值得考虑。 另一方面,为防止越南等国在国际法院或其他国际司法机构采取行动,我国应提前做好采取法律应对行动的充分准备。譬如,倘若国际法院或国际仲裁机构在无法根据历史证据证明有关国家通过先占取得对争议领土的主权时,可能会适用有效控制规则解决领土归属问题。值得注意的是,有效控制规则还需要结合“关键日期”概念适用。关键日期是指在某些情况下存在一个决定性的时刻,各方的权利已经明确,该日期以后的国家行为不能够改变法律立场。或者说,国际法只认可在关键日期前出现的主权行为的证据效力。越南在1975年战争结束之后,首次提出西沙和南沙群岛的领土主权的要求。因此,1975年应当是中越南海岛屿领土争议的关键日期。为证明我国对南海诸岛已实施有效控制,应注意收集关键日期之前我国对领土实施有效控制的主权活动的证据,比如,我国法律对西沙和南沙群岛的规定、我国政府对这两个群岛的行政管辖设置、我国政府对这两个群岛的行政执法行为(如渔政、环保执法行为)、我国法院对这两个群岛及其周边水域发生案件的司法判决、我国对这两个群岛及其周边水域建设的公共建设工程等证据证明我国曾经对西沙和南沙群岛长期、和平地行使管辖权,而越南等国在20世纪50年代至70年代中期之前,长期承认或默认我国对西沙和南沙群岛的管辖而未提出异议。 总之,我国在涉及国家领土主权争议时,应未雨绸缪,在法律对策上、在行为实施上乃至证据收集上等,都需有应对良策。 (作者分别为中山大学法学院教授、博士生)