新版政策声明撕下美国在南海问题上的伪装

张良福

海南大学法学院教授、海南省南海政策与法律研究中心常务副主任

《世界知识》第16期，2020年8月16日出版

7月13日，美国国务卿蓬佩奥在所谓“南海仲裁案”裁决公布四周年之际，发表《南海政策声明》。与2012年美国国务院发布的《南海政策声明》相比，新版声明除宣布美国要与所谓南海仲裁案裁决保持一致、督促中国执行裁决外，首次正式否认中国在南海的“断续线”主张，宣称中国对南海的领土主权和海洋权益的几乎所有主张都“完全不合法”， “美国不承认中国对于靠近越南的万安滩、靠近马来西亚的南康暗沙、文莱专属经济区水域和印尼附近纳土纳群岛周边海域的任何海洋权利主张”，“中国对曾母暗沙没有合法的领土或海洋主张”。蓬佩奥指责中国要在南海建立“海洋帝国”，使用“强权即公理”的霸凌和恐吓手段损害东南亚国家的主权和海洋权益，敦促相关国家反对中国海洋权利主张。

彻底撕下伪装

在南海问题上，美国终于撕下所谓“中立”面纱，露骨反对中国。特朗普上台不久，就宣称世界进入“大国竞争”时代，并将中国定位为美国最主要的战略竞争者，对华相继发动贸易战、科技战、舆论战等，全力推行“印太战略”。新版本的南海政策声明是美国实施印太战略的重要组成部分，清楚表明南海问题正式成为美对华全面竞争与对抗的重要抓手。美国期望通过一边倒地支持越、菲、马、印尼等国南海主张，挑动南海冲突与对抗，强化美与东盟及东盟成员中南海争议当事国的关系，离间中国与东盟及有关国家间关系，把东盟有关国家拉入反华统一战线。

新版本的南海政策声明也是美战略焦虑上升的产物。近年中国稳步推进南沙进驻岛礁的填海工程和基础设施建设，不断强化对南沙岛礁及附近海域的管控，大大提升了塑造南海局势和秩序的能力。对此，美在外交上发起抗议和反对，军事上进行“航行自由”行动，法律上唆使菲律宾单方面提起强制仲裁，但既没有煽动起南海周边有关国家对华强硬，也未能阻吓住中国南海维权行动。今年初新冠疫情在中国暴发，美国幸灾乐祸，然而中国抗疫短期内就取得成效，美国疫情却愈演愈烈，使得美借疫情打击中国的阴谋破产。疫情对美军全球行动和部署造成明显影响，特别是在南海地区一度出现无航母可用的窘境，暴露出美国军事力量存在“软肋”。尽管美继续在南海耀武扬威，但战略焦虑感明显上升。此次美国发表南海政策声明，企图通过全面否定中国合法主张并一边倒支持东盟有关国家主张等做法，向美在印太地区的盟友伙伴展示维持印太地区霸主地位的意志，重建盟友伙伴的对美信心。

“三箭齐发”，冒险性剧增

美国新版南海政策声明的发布预示着其正在南海地区全面升级对华挑衅行动。

外交上，美国将公开为越、菲、马、印尼等国的非法主张和行动撑腰打气。美国不希望南海局势“冷下来、静下来”，将鼓励有关国家采取油气开发、海上执法、岛礁建设等行动，给中国制造麻烦。由于有了美国的暗中怂恿和公开支持，不排除越、马等国加快南海油气勘探开发活动，印尼强化武装抓扣我国在南海西南渔场生产的渔船渔民，对我国海警维权执法巡航活动进行阻拦、对峙。美国担心在中国与东盟国家达成“南海行为准则”（COC）后，其插手南海问题的空间会缩小，因而也将直接干扰乃至阻挠有关谈判进程。在国际机构和多边场合，美将以中国未执行裁决为由抹黑中国，给中国施加政治外交压力。

军事上，美军舰机、海警船在南海地区的行动将更加频繁、激进。在蓬佩奥发表南海政策声明前后，美国首次派出“双航母”在南海活动，对华军事威慑进一步升级。未来美军舰机在南海的军事演练行动将日益频密，实现军事常态化存在和频繁开展针对性巡航威慑。美国海警船也将频繁现身南海，甚至要采取所谓执法行动。美军海空侦察力量密集开展各类侦察与演练行动，加快南海战场建设，与澳大利亚、英国、日本等国在南海频繁进行联合巡逻、演习训练，还会诱拉东盟国家进行联合巡逻、演习。也不排除未来美国在南海直接出面充当“警察”，也即，当中国与南海某些国家发生海上纠纷时，美军舰机、海警船“不请自来”，在现场“围观”，支持、配合有关国家的行动，甚至直接阻拦中国维权执法。

法律上，美将以《联合国海洋法公约》维护者自居，不择手段地就所谓裁决的法律效力问题对中国展开围攻，肆意宣传中国不执行裁决就是违反《公约》、违反国际法，把中国塑造为国际违法者，并与在其他领域对中国的指责联系起来，全方位地诋毁、丑化中国。为此，美将联合澳大利亚、英国等施压中国执行裁决；美有可能直接干涉菲律宾内政，与菲朝野亲美势力合作，要求菲政府在裁决问题上对华采取强硬行动；唆使越南、印尼等国对华单方面提起强制仲裁，在联合国安理会提起讨论南海问题（今年印尼、越南都是安理会非常任理事国）；进一步鼓动有关国际机构施压中国执行裁决；继续资助学术机构、智库及国际法学者就裁决问题召开研讨会、发表报告等，给中国施加舆论压力。

中国要从容以对

新版美国南海政策声明预示着南海地区形势进入了新阶段。南海已经成为中美海上战略竞争的前沿，发生中美军事冲突的风险越来越高。但影响南海形势走向的诸多因素中，除美国因素外，中国、东盟有关国家的政策动向仍是决定性的。

迄今为止，东盟有关国家对美国南海政策声明的表态总体谨慎、避免直接刺激中国。它们既担心中美冲突殃及自身，不希望在中美之间被迫选边站，担心被美国别有用心地利用，又希望从中美紧张中渔利。尤其是，当前南海周边国家面临的首要难题是抗击新冠疫情和尽快推动经济社会恢复发展。因此，虽然美国的南海新政策会刺激有关国家在南海针对中国采取新的侵权行动，但它们也会三思而后行。

面对南海局势的新变化，中国应探索和实践南海维权的新思维、新理念、新举措，努力实施与综合国力和长远发展利益相匹配的行动，斗争与合作相结合，两手都要硬。应告别传统的维稳心态，立足于南海地区持续紧张动荡、南海问题短期内不可能解决这一特点，敢于和善于乱中维权、乱中取胜。对美军舰机在南海的疯狂挑衅行动，宜低调应对，力避直接冲突，同时持续强化维权能力和应对突发情况的准备，以坚决有效的斗争求得海上和平共存。在对有关国家侵权行动坚决予以回击的同时，继续致力于通过协商谈判解决争议，探讨合作。即便在中美之间，也存在海上航行安全、海洋环境保护等共同利益，相关合作长远看还是要做为彼此海上关系的保留选项。

（作者为海南大学法学院教授、海南省南海政策与法律研究中心常务副主任，联系邮箱：liangfu_zhang@163.com）

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